La riforma del Meccanismo europeo di stabilità e le proposte dei federalisti europei per il completamento dell’Unione economica e monetaria

La riforma Meccanismo europeo di stabilità ESM (1), di cui si è parlato con alterne polemiche, alcune anche sterili, prevede l’istituzione di un fondo comune, il fondo unico di risoluzione bancaria (Single resolution fund, SFR), una “braccio” operativo dell’ESM, cui spetta in particolare di aiutare le banche in difficoltà della zona euro, tutte le banche e non solo “quelle del Nord Europa”.
Come federalista europeo riconosco all’ESM il ruolo di “strumento per rendere possibile la solidarietà tra i Paesi dell’Eurozona, e la sua riforma attualmente in discussione genera dei piccoli ma significativi passi in avanti, frutto di un compromesso politico tra le rigidità di alcuni Paesi e le necessità di altri”. Il progetto di riforma permetterebbe il completamento del secondo pilastro dell’Unione bancaria, in grado quindi di intervenire in caso di crisi bancarie, e rappresenterebbe un caso di mutualizzazione dei rischi, ovvero uno strumento di maggiore solidarietà europea.
Vediamo le tre arre principali su cui interviene la (proposta di) riforma:

  • la governance e i compiti dell’ESM nell’ambito dell’assistenza finanziaria ai paesi membri;
  • le condizioni per la concessione di tale assistenza;
  • la funzione dell’ESM come sostegno di emergenza (backstop) del Fondo di risoluzione unico (la proposta prevede anche una modifica delle clausole di azione collettiva (collective action clauses, CACs) inserite nei titoli di Stato).

Ricorriamo, in particolare, all’Audizione dal Governatore della Banca d’Italia, Ignazio Visco (2) per l’esame dei punti sopra evidenziati.
In merito alla governance e ai compiti dell’ESM nell’assistenza finanziaria ai paesi membri, la proposta di riforma stabilisce l’indipendenza dell’Amministratore delegato e dello staff dell’ESM (art. 7.4 e considerando n. 16) e rafforza le disposizioni che vincolano l’attività dell’ESM al rispetto della legislazione dell’Unione europea, affidando al riguardo compiti di controllo alla Commissione europea.
In merito alla “condizionalità” per la concessione dell’assistenza finanziaria, la riforma rende più espliciti alcuni principi già previsti nel Trattato e nelle linee guida adottate dall’ESM. L’attuale formulazione del Trattato già prevede, ai fini della concessione di qualunque forma di assistenza dell’ESM, la preventiva valutazione di sostenibilità del debito (art. 13.1.b). La riforma ribadisce tale previsione e, come ricordato, vi affianca il criterio della capacità di ripagare il prestito da parte del paese richiedente (considerando n. 12A e art. 13.1.b della proposta di riforma), finora utilizzato solo nel monitoraggio post-programma. Al tempo stesso la riforma chiarisce che queste verifiche preliminari non hanno alcun carattere di automaticità: seppure basate su criteri “trasparenti e prevedibili” esse sono condotte lasciando un “margine di discrezionalità sufficiente” alle autorità che le svolgono (considerando n. 12A e art. 13.1.b della proposta di riforma). La riforma del Trattato rivede inoltre i criteri e le procedure per accedere alle linee di credito precauzionali.
Inoltre, la riforma prevede l’introduzione dal 2022 di una modifica all’attuale disciplina delle clausole di azione collettiva che, nel caso in cui un paese decida di procedere alla ristrutturazione del debito, renderebbe sufficiente un’unica deliberazione dei possessori dei titoli pubblici al fine di modificare i termini e le condizioni di tutte le obbligazioni (cosiddette single limb CACs), anziché richiedere una doppia deliberazione (una per ciascuna emissione e una per l’insieme dei titoli; considerando n. 11 e art. 12.4).
Non viene modificato il riferimento presente nella versione attuale del Trattato al coinvolgimento del settore privato che rimane strettamente circoscritto a casi eccezionali e non è in nessun caso una precondizione per accedere all’assistenza finanziaria dell’ESM (considerando n. 12B della proposta di riforma).
La riforma concede all’ESM di agire da facilitatore del dialogo tra un paese e gli investitori privati, solo su richiesta del paese stesso “su base volontaria, informale, non vincolante, temporanea e confidenziale” (considerando n. 12).

Ha affermato Visco: «A conclusione della discussione delle modifiche che la riforma intende apportare alle procedure di assistenza finanziaria vorrei sottolineare che un paese con un alto debito pubblico, soprattutto se il suo peso economico nell’area è elevato, deve innanzitutto porre in essere le condizioni per evitare di dover ricorrere all’ESM; come si acceda eventualmente ai suoi fondi non è irrilevante ma non dovrebbe essere il punto focale di attenzione. La strada maestra è quella di ridurre l’incidenza del debito sul prodotto mantenendo l’avanzo primario su livelli adeguati, innalzando la crescita economica, tenendo alta la fiducia e basso il costo medio del debito. La presenza dell’ESM facilita quest’ultimo compito perché contiene i rischi di contagio, contribuendo così a conservare condizioni ordinate sui mercati».

La modifica del Trattato dell’ESM prevede un backstop al Fondo di risoluzione unico, cioè la possibilità di prestarvi sostegno nel caso in cui le sue risorse non siano sufficienti a finanziare gli interventi che deve porre in essere (3).
Come detto in precedenza, la funzione principale del Fondo, gestito dal Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB), è quella di sostenere finanziariamente l’applicazione delle misure di risoluzione delle crisi bancarie, minimizzando al contempo l’utilizzo di risorse pubbliche nella gestione delle crisi bancarie (4). Se necessario, per evitare rischi di contagio, il Fondo potrà anche assorbire esso stesso le perdite e contribuire alla ricapitalizzazione della banca in risoluzione, fino a un massimo pari al 5 per cento del passivo dell’intermediario e a condizione che sia stato preventivamente effettuato un bail-in pari ad almeno l’8 per cento del passivo.
«La riforma dell’ESM di cui si sta ora discutendo – conclude Visco – introduce tale backstop, allineandone la consistenza finanziaria a quella delle risorse accumulate nel Fondo di risoluzione (…)(5); essa va quindi nella direzione di rafforzare la credibilità e l’effettiva possibilità di intervento del Fondo e, per questa via, riduce il rischio che la gestione della crisi di un grande intermediario avvenga in maniera disordinata, con potenziali impatti sulla stabilità finanziaria complessiva”.
La riforma prevede l’introduzione del backstop al più tardi entro la fine del 2023 con possibilità di un anticipo se conseguiti ulteriori progressi (6) sul fronte della riduzione dei rischi bancari (da verificare nel 2020).
L’introduzione del backstop non esaurisce le modifiche che la Banca d’Italia ritiene necessarie, per voce di Visco, per completare l’attuale quadro europeo di gestione delle crisi: “Come ho più volte sottolineato, anche nel recente passato, occorre introdurre meccanismi che agevolino l’uscita ordinata dal mercato delle banche di piccola e media dimensione che non possono accedere alla procedura di risoluzione e beneficiare, quindi, del sostegno del relativo Fondo, sebbene anch’esse vi contribuiscano»(7).

Prendiamo atto che la creazione dell’ESM ha rafforzato la governance economica dell’unione monetaria e ha ridotto – a parità di altre condizioni – i rischi di instabilità finanziaria per ciascun paese e per l’area nel suo complesso come auspicato dal richiamato Rapporto dei 5 presidenti del 2012, ma va detto anche che è un programma ancora incompleto. Ecco perché la riforma va accolta favorevolmente ma avendo ben chiaro che la condizionalità ex ante e il monitoraggio ex post che affiancano i finanziamenti dell’ESM devono restare “doverosamente rigorosi” (Visco): “la proposta è evidentemente il risultato di un compromesso tra i timori di chi da sempre avversa passi in avanti nella condivisione dei rischi e quelli opposti di chi paventa un rinvio ingiustificato dei progressi verso una “autentica Unione economica e monetaria”. Il modo migliore per convincere tutti dell’utilità della riforma è usarla come punto di partenza per riprendere con convinzione il percorso di integrazione europea. Un primo passo potrebbe consistere nell’annunciare l’intenzione di portare l’ESM all’interno della legislazione europea in un orizzonte di medio periodo”.

Cosa manca per rendere efficace la riforma dell’Unione economica e monetaria?
Manca il completamento dell’unione monetaria. Ciò potrà avvenire attraverso un percorso, più o meno rapido e graduale, ma necessario.
Innanzitutto nel breve periodo va completato il processo verso l’unione del mercato dei capitali con l’introduzione di un titolo comune di debito sovrano, che sostituisca una parte dei titoli nazionali in circolazione e possa svolgere il ruolo di safe asset assegnato ai titoli di Stato in tutte le altre principali economie. Questo risultato può essere conseguito, come riferisce la Banca d’Italia, anche con la contestuale introduzione di forme di assicurazione sovranazionale sui debiti pubblici, ad esempio attraverso la creazione di un fondo europeo di ammortamento del debito (European debt redemption fund, ERF) finanziato da risorse dedicate dei paesi partecipanti stabilite in modo da evitare trasferimenti sistematici tra paesi.
Successivamente va definito il processo di unione bancaria .
Infine, la vera “svolta” sarà possibile soltanto con il decisivo salto di responsabilità.
L’unione monetaria resterà comunque “monca” se non sarà associata all’introduzione di una capacità di bilancio centralizzata di tipo federale.
Noi federalisti europei abbiamo denunciato – ad oggi – i limiti dell’ESM individuando nella governance intergovernativa un ostacolo non più credibile ed efficace perché mette in evidenza, e forse stimola anche, il prevalere degli interessi nazionali e non quelli dell’Unione economica e monetaria nel suo complesso. Più volte abbiamo richiesto l’estensione del processo democratico di controllo del Parlamento europeo ma anche decisionale dello stesso. Oggi lo chiediamo anche per l’ESM.
Tale potere democratico del Parlamento, sul lato fiscale, dovrà esercitarsi con una capacità sovrana rispetto a un bilancio comune a cominciare dalla zona euro, ovviamente adeguato nella dimensione, che sia da stimolo, da leva, per la stabilità e la crescita, con forza d’investimento tale da garantire la soddisfazione di domanda in beni pubblici europei come la sicurezza, la transizione energetica e il Green Deal per un contrasto ai cambiamenti climatici, e possa prevenire l’insorgere delle crisi e attivare un bilancio sociale.

NOTE

(1) In base al trattato istitutivo, firmato il 2 febbraio 2012 ed entrato in vigore in data 8 ottobre 2012, a seguito della ratifica dei 17 Stati membri dell’Eurozona (a cui si sono aggiunti la Lettonia, il 1° gennaio 2014, e la Lituania, il 1° gennaio 2015), l’ESM è costituito quale organizzazione intergovernativa nel quadro del diritto pubblico internazionale con sede in Lussemburgo

(2) In Audizione presso le Commissioni riunite V (Bilancio, Tesoro e programmazione) e XIV (Politiche dell’Unione europea) della Camera dei Deputati il 2 dicembre 2019.

(3) L’importanza di un backstop pubblico era riconosciuta già nelle conclusioni del Consiglio Ecofin del 18 dicembre 2013 sul Meccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM). Si veda anche il rapporto sul completamento dell’Unione economica e monetaria dei cinque Presidenti europei del 2015 (Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa), relazione di Jean-Claude Juncker in stretta collaborazione con Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi e Martin Schulz.. L’Italia è stata tra gli Stati membri più attivi nel sostenere fin dall’inizio delle negoziazioni sull’SRM la necessità di prevedere un backstop per il Fondo, in particolare coinvolgendo l’ESM.

(4) Le banche dell’area euro alimentano il Fondo con il versamento di contributi annuali. La prcedura si svolgerà gradualmente, secondo un programma che andrà pienamente a regime nel 2024. Per allora la consistenza del Fondo avrà raggiunto il livello obiettivo (almeno l’1 per cento del complesso dei depositi protetti nell’area dell’euro, una quota che l’SRB stima in circa 60 miliardi).

(5) Come indicato nei terms of reference concordati nel dicembre del 2018 e richiamati ai considerando 5A e 15B, nonché nell’Allegato IV della proposta di riforma.

(6) “Tali progressi, tuttavia, – ha affermato Visco – fanno unicamente riferimento alla costituzione di sufficienti riserve di passività computabili ai fini del rispetto dei requisiti MREL (minimum requirements for own funds and eligible liabilities, ossia l’ammontare minimo di passività utilizzabili per assorbire le perdite e ricapitalizzare l’intermediario in caso di risoluzione) e alla riduzione del rapporto tra esposizioni deteriorate e prestiti totali (da misurare rispetto a valori di riferimento del 5 per cento al lordo delle rettifiche già apportate in bilancio e del 2,5 al netto). Nessuna menzione è invece fatta di altre tipologie di attività rischiose in quanto illiquide o poco trasparenti dal punto di vista della valutazione (come i cosiddetti strumenti L2 e L3).”

(7) «A questo fine – conclude Visco – è utile guardare con attenzione all’esperienza della Federal Deposit Insurance Corporation statunitense, che negli anni della crisi finanziaria ha gestito in modo efficace, senza ripercussioni sulla stabilità complessiva, le crisi di centinaia di intermediari medio-piccoli. Il Ministro delle finanze tedesco vi ha fatto riferimento nelle sue recenti proposte sul completamento dell’Unione bancaria. Esperti della Banca d’Italia hanno ipotizzato interventi che potrebbero contribuire a superare le attuali difficoltà; restiamo disponibili a fornire al Governo supporto tecnico nell’ambito delle discussioni in materia al momento in corso a livello europeo».